De Landelijke Commissie heeft van een onderwijsinstelling een signaal ontvangen over het verzoek tot herinschrijving van een internationale non-EU student. De student was in het afgelopen jaar door diezelfde instelling afgemeld bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) omdat hij niet voldeed aan het studievoortgangsvereiste. De instelling kon de herinschrijving van deze student niet weigeren, ook al had de instelling de student afgemeld bij de IND. De Commissie heeft het signaal verder onderzocht en zichzelf de vraag gesteld wat deze situatie nu betekent in het kader van de Gedragscode, en dan met name in relatie tot de studievoortgangsbepaling. De vraag die de Commissie zich hierbij stelt is hoe de herinschrijving van de internationale student en de eerdere afmelding van deze student bij de IND op basis van artikel 5.5 zich tot elkaar verhouden. Wordt met de studievoortgangsbepaling wel het gewenste effect bereikt? Daarnaast is de Commissie bezorgd dat een internationale student, in elk geval in theorie, zijn of haar verblijfsvergunning kan verliezen gedurende zijn studie en daarmee onrechtmatig in Nederland verblijft. Het onderhavige onderwerp raakt niet alleen de Gedragscode, maar ook de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) en de Vreemdelingenwet (Vw 2000). Hieronder volgt eerst een omschrijving van de wet- en regelgeving inzake de inschrijving van de student, waarna vervolgens het signaal wordt onderzocht en tot slot de herinschrijving in relatie tot artikel 5.5 van de Gedragscode de studievoortgangsbepaling wordt geanalyseerd.

Studeren in Nederland, verwevenheid Gedragscode, de Vw 2000 en de WHW

De Gedragscode, WHW en Vw 2000 zijn op verscheidene punten nauw met elkaar verweven. Dit is met name zichtbaar in de procedure tot (her)inschrijving van de internationale non-EU student. De vraag is wanneer geldt welke regeling en hoe verhouden de betreffende regelingen zich tot elkaar? Om deze vragen te kunnen beantwoorden wordt hieronder eerst de het inschrijvingsproces voor een internationale non-EU student beschreven.

De inschrijving begint met het verzoek van de internationale student tot inschrijving voor een opleiding bij de Nederlandse onderwijsinstelling. De instelling dient eerst te beoordelen of de student toelaatbaar is tot het hoger onderwijs en de specifieke opleiding, afhankelijk van de opleiding worden soms extra vereisten gesteld aan de vooropleiding. De voorwaarden voor toelating tot het hoger onderwijs zijn onder meer vastgelegd in de WHW. Daarnaast dient de internationale student te voldoen aan de vereisten voor toelating zoals geformuleerd in de Gedragscode, hierbij kan onder meer worden gedacht aan de Engelse taalvaardigheid van de student. Wanneer de onderwijsinstelling oordeelt dat de student toelaatbaar is kan de instelling vervolgens een aanvraag voor een verblijfvergunning met de beperking studie indienen bij de IND. In de WHW is bepaald dat in beginsel alleen de internationale student die rechtmatig in Nederland verblijft kan worden ingeschreven aan een Nederlandse onderwijsinstelling. Let wel, alleen instellingen die door de IND zijn erkend als referent kunnen internationale studenten van buiten de EU werven.

De IND stelt ondertekening van de Gedragscode als één van de voorwaarden aan het erkend referentschap, en daarmee aan het verlenen van verblijfsvergunningen aan internationale studenten van buiten de EU. Alleen instellingen die de Gedragscode hebben ondertekend kunnen met andere woorden internationale non-EU studenten werven. De Gedragscode vormt daarmee een aanvulling op het bestaande vreemdelingenrechtelijke wettelijke kader. De bepalingen van de Gedragscode waarborgen onder meer de kwaliteit van het aangeboden onderwijs, de informatievoorziening over het onderwijsaanbod en meer in zijn algemeen de relatie tussen de onderwijsinstelling en internationale student. Aanvullend is ook een aantal informatieverplichtingen van de onderwijsinstellingen aan de IND in het kader van het erkend referentschap vastgelegd in de Gedragscode. Zo ook zoals straks verder zal worden toegelicht de op de instelling rustende verplichting om de studievoortgang van de verblijfsvergunningplichtige student te monitoren.

Uit de inschrijvingsprocedure blijkt de verwevenheid tussen Gedragscode, WHW en Vw 2000. De regelingen bevatten alle voorwaarden voor de toelating van de student tot het Nederlandse hoger onderwijs en staan daardoor onderling nauw met elkaar in verband.

De casus      

Nu het inschrijvingsproces uiteen is gezet zal het signaal dat de Commissie ontving verder worden onderzocht. Het betrof een verblijfsvergunningplichtige masterstudent die door de onderwijsinstelling was afgemeld bij de IND om reden dat de student niet voldeed aan het studievoortgangsvereiste. Bij onvoldoende studievoortgang en het ontbreken van verschoonbare redenen dient de instelling de student af te melden bij de IND. Dit heeft de instelling dan ook gedaan.

De IND kan vervolgens besluiten de verblijfsvergunning van de student in te trekken, hiertoe is de IND echter niet verplicht. De IND informeert de student over de afmelding en meldt dat de verblijfsvergunning kan worden ingetrokken. De student krijgt de gelegenheid hierop te reageren. In de meeste gevallen gunt de IND de student een periode van drie maanden om een andere opleiding te zoeken of om een andere verblijfsvergunning aan te vragen. Als de student na die 3 maanden niet is aangemeld of geen andere verblijfsvergunning heeft aangevraagd, wordt zijn verblijfsvergunning ingetrokken. Het is in dit concrete geval dan ook niet duidelijk of de IND besloten heeft tot intrekking van de verblijfsvergunning.

Het studievoortgangsvereiste is medio 2013 inwerking getreden met de invoering van de Wet Modern Migratiebeleid. De bepaling heeft onder meer tot doel misbruik van de migratieroute naar Nederland voor studie te voorkomen. De instelling dient vast te stellen of een student daadwerkelijk studeert en houdt op deze manier zicht op zijn/haar studievoortgang. Voldoet de student niet aan de gestelde norm, dan loopt hij het risico dat hij bij de IND wordt afgemeld en zijn verblijfsvergunning wordt ingetrokken. Dit houdt in dat de instelling vanaf het moment dat de student wordt afgemeld niet meer fungeert als erkend referent en daarmee als verantwoordelijke voor de student.

Herinschrijving

In deze casus heeft de student vervolgens voor het opvolgende studiejaar een verzoek tot herinschrijving ingediend, voor de opleiding die hij reeds volgde. De onderwijsinstelling zag zich verplicht het verzoek tot herinschrijving van de student in te willigen. Bij een eerste verzoek tot inschrijving dient de onderwijsinstelling te toetsen of een toelaatbare internationale student rechtmatig verblijf heeft in Nederland. Deze verplichte toetsing geldt niet bij een herinschrijving van een non-EU student. Deze situatie is ontstaan met de invoering van de Koppelingswet die in 1998 in werking trad. De regering heeft met deze wet beoogd illegaal verblijf in Nederland te ontmoedigen door onrechtmatig in Nederland verblijvende personen het recht op een aantal sociale voorzieningen te ontzeggen. Daarnaast moest de wet helderheid creëren omtrent de rechten en plichten van illegaal in Nederland verblijvende personen. Voor wat betreft het hoger onderwijs zijn deze bepalingen vastgelegd in de WHW en is rechtmatig verblijf zoals we eerder hebben gezien in Nederland als voorwaarde gesteld voor inschrijving in het hoger onderwijs.

De Koppelingswet heeft het daarbij ook mogelijk gemaakt dat een internationale student die geen rechtmatig verblijf meer heeft de opleiding, waarvoor hij/zij tijdens zijn rechtmatig verblijf volgens de geldende regels reeds ingeschreven was, mag voltooien. Het is echter niet toegestaan om te beginnen aan een nieuwe opleiding, of de overstap te maken naar een andere onderwijsinstelling. Deze bepaling maakt het mogelijk dat de student die eerder is afgemeld bij de IND, om reden van onvoldoende studievoortgang, zich kan herinschrijven en zijn opleiding kan voltooien.

Deze mogelijkheid lijkt op het eerste gezicht wat vreemd aangezien de Koppelingswet het ontmoedigen van illegaal verblijf in Nederland door het ontzeggen van sociale voorzieningen aan illegalen beoogt. Aan het ontzeggen van sociale voorzieningen zijn echter beperkingen gesteld die voortkomen uit een aantal fundamentele rechten, waaronder het recht op onderwijs. Het recht op onderwijs is een grondrecht, een fundamenteel recht dat in beginsel aan niemand mag worden ontzegd. De internationale student die niet langer rechtmatig verblijf heeft wordt op basis van dit fundamentele recht in de gelegenheid gesteld om zijn/haar opleiding te voltooien. Dit houdt in dat weigering bij een verzoek tot herinschrijving als in het onderhavige geval dan ook niet mogelijk is.

Raakvlak Bindend Studie Advies

Overigens bestaat er ten dele een raakvlak met het Bindend Studie Advies (BSA). In het geval van een negatief BSA om reden dat de bachelor student in de propedeutische fase de minimale norm (welke hoger ligt dan de studievoortgangsnorm) niet heeft behaald, vindt afmelding door de onderwijsinstelling plaats van de student bij de IND. Voor een deel spelen in die situatie dezelfde vragen. In geval van het negatief BSA is echter expliciet geregeld (in artikel 7.8b van de WHW) dat de student zijn opleiding niet aan diezelfde instelling kan afmaken. Hij kan zich echter wel voor een andere opleiding inschrijven aan dezelfde onderwijsinstelling, theoretisch gezien zal de instelling de student dan kunnen weigeren omdat hij/zij door de instelling is afgemeld bij de IND en mogelijk geen rechtmatig verblijf meer heeft. In de praktijk heeft de overstap naar een andere opleiding mogelijk al plaatsgevonden voor de vaststelling van het negatief BSA en de afmelding bij de IND. De hierboven geschetste situatie die zich voordoet bij een herinschrijving doet zich dus alleen voor in het geval van bachelorstudenten na de propedeutische fase en masterstudenten die zich herinschrijven voor dezelfde opleiding.

Studievoortgangsvereiste

De vraag is wat het bovenstaande nu betekent in het licht van de Gedragscode en dan meer specifiek, in het kader van het studievoortgangsvereiste. Het studievoortgangsvereiste is ingesteld met de gedachte dat door het monitoren van de progressie van studenten en het daaraan verbinden van de consequentie tot afmelding bij de IND bij onvoldoende voortgang: a) wordt voorkomen dat studenten misbruik kunnen maken van het recht op een verblijfsvergunning studie en b) de student wordt gemotiveerd om daadwerkelijk te studeren. De bepaling heeft niet in een weigeringsgrond voor herinschrijving willen voorzien, maar in een mogelijkheid tot afmelding bij de IND in het geval van onvoldoende prestatie.

Daarbij heeft de wetgever duidelijk willen voorzien in een mogelijkheid voor de student die is afgemeld bij de IND om zijn/haar opleiding te voltooien. Daaraan ligt een sterk argument ten grondslag: het recht op onderwijs. De Commissie beseft dat deze situatie voor de onderwijsinstelling ongewenst kan zijn. De instelling heeft mogelijkerwijs te maken met een internationale student die het niveau van de opleiding onvoldoende beheerst en niet in staat is in een regulier tempo de studie te volbrengen. Daarenboven verblijft de student mogelijkerwijs na de afmelding illegaal in Nederland. Om die reden brengt de Commissie dit signaal dan ook graag bij u onder de aandacht. Haar zorg voor de (positie van de) internationale student maakt dat de Commissie het wenselijk acht dat er nadrukkelijk en uitputtend voorlichting wordt gegeven door zowel onderwijsinstellingen als de IND over de omstandigheden waaronder de student zijn/haar verblijfsvergunning kan verliezen gedurende zijn/haar studie en daarmee onrechtmatig verblijf in Nederland krijgt en de gevolgen daarvan. De Commissie zal hierover dan ook het gesprek aangaan met de koepelorganisaties en de IND.